NHỮNG QUY ĐỊNH MỚI CƠ BẢN CỦA LUẬT SỬA ĐỔI, BỔ SUNG MỘT SỐ ĐIỀU CỦA LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

          Ngày 18/6/2020, tại Kỳ họp thứ 9, Quốc hội Khóa XIV thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi là Luật năm 2020) và ngày 01/7/2020, Chủ tịch nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã ký Lệnh công bố số 09/2020/L-CTN. Luật có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2021. Sau đây là một số quy định mới của Luật năm 2020.

Luật năm 2020 sửa đổi, bổ sung 54 điều về nội dung và 14 điều về kỹ thuật của Luật năm 2015, với những nội dung mới cơ bản sau đây:

      1. Tiếp tục khẳng định và quy định cụ thể hơn cơ chế bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong xây dựng, ban hành VBQPPL

Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng là nguyên tắc chủ đạo, xuyên suốt trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta, trong đó có hoạt động xây dựng pháp luật. Nguyên tắc này đã được Luật năm 2015 thể chế hoá trong từng khâu của quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL và việc thực hiện nguyên tắc này đã được Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan khác ở trung ương và địa phương thực hiện đầy đủ, nghiêm túc.

Để tiếp tục khẳng định, làm rõ và sâu sắc hơn cơ chế bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL, Luật năm 2020 đã sửa đổi, bổ sung 06 Điều của Luật năm 2015 (Điều 47, 58, 92, 121, 130 và Điều 139), trong đó, bổ sung nội dung thẩm định, thẩm tra phải bảo đảm "Sự phù hợp của chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản và nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước".

     2. Bổ sung và làm rõ quy định về phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL

Hiện nay, việc phản biện xã hội và trình tự, thủ tục thực hiện phản biện xã hội (PBXH) đối với dự thảo VBQPPL của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đang được thực hiện theo quy định của Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 và Nghị quyết liên tịch số 403/2017/NQLT-UBTVQH14-CP-ĐCTUBTWMTTQVN, tuy nhiên, việc PBXH của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với dự thảo VBQPPL chưa được quy định trong Luật Ban hành VBQPPL.

Tại Thông báo số 160-TB/TW ngày 15/01/2020 thông báo Kết luận của Bộ Chính trị về việc tiếp tục thực hiện Kết luận số 62-KL/TW ngày 08/12/2009 của Bộ Chính trị đã nêu rõ cần phải nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát, PBXH, đồng thời "xem xét đưa hoạt động phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội vào quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL".

Thực hiện Kết luận nêu trên, Luật năm 2020 đã sửa đổi, bổ sung Điều 6 của Luật năm 2015 để quy định về PBXH của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL, cụ thể: (1) Quy định rõ thời điểm thực hiện PBXH được thực hiện trong giai đoạn tổ chức lấy ý kiến về dự thảo VBQPPL; (2) Trường hợp dự thảo VBQPPL đã được PBXH thì hồ sơ dự án, dự thảo gửi thẩm định, thẩm tra, trình cơ quan có thẩm quyền phải bao gồm văn bản PBXH; (3) Bổ sung trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc nghiên cứu, giải trình, tiếp thu ý kiến PBXH khi chỉnh lý dự thảo văn bản. Các nội dung khác liên quan đến PBXH được thực hiện theo quy định của Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

    3. Bổ sung một số hình thức VBQPPL

    3.1. Bổ sung hình thức nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

Theo quy định của Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 (khoản 3 Điều 16, Điều 19, khoản 5 Điều 27, Điều 34, Điều 41…) và Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015 thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ và Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có trách nhiệm phối hợp để hướng dẫn các nội dung liên quan đến hình thức giám sát, phản biện xã hội; hướng dẫn quy trình hiệp thương, giới thiệu người ứng cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân. Luật năm 2015 chưa quy định hình thức nghị quyết liên tịch giữa UBTVQH, Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam nhưng trên thực tế đã phát sinh việc ban hành nghị quyết liên tịch để hướng dẫn nội dung này.

Để bảo đảm thống nhất với Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 và Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015, cũng như quy phạm hóa vấn đề phát sinh trong thực tiễn, Luật năm 2020 đã sửa đổi, bổ sung một số quy định của Luật năm 2015, cụ thể:

(1) Bổ sung hình thức nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam vào khoản 3 Điều 4 của Luật năm 2015.

(2) Bổ sung vào Điều 18 quy định về nội dung ban hành nghị quyết liên tịch để "hướng dẫn một số vấn đề cần thiết trong công tác bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân".

(3) Sửa đổi, bổ sung Điều 109 quy định về việc xây dựng, ban hành nghị quyết liên tịch, trong đó bổ sung quy trình xây dựng, ban hành nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

    3.2. Bổ sung hình thức thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

Theo quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015 (khoản 5 Điều 5), Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 (Điều 13), Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Kiểm toán nhà nước năm 2019 (khoản 2 Điều 1) và Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 (khoản 1 Điều 88) thì Kiểm toán nhà nước (KTNN) có trách nhiệm phối hợp với các cơ quan khi phát hiện vụ việc có dấu hiệu của tội phạm, khi chuyển hồ sơ, tài liệu có liên quan và kiến nghị xem xét, khởi tố vụ án hình sự. Tuy nhiên, theo quy định của Luật năm 2015 thì Tổng Kiểm toán nhà nước không có thẩm quyền liên tịch ban hành thông tư, do vậy, việc phối hợp giữa Kiểm toán nhà nước với các cơ quan có liên quan gặp nhiều khó khăn, làm giảm hiệu lực, hiệu quả phòng, chống tham nhũng nói chung và vai trò, trách nhiệm của Kiểm toán nhà nước nói riêng trong phòng, chống tham nhũng.

Để bảo đảm tính đồng bộ của hệ thống pháp luật, Luật năm 2020 đã bổ sung hình thức thông tư liên tịch với Tổng Kiểm toàn nhà nước, cụ thể là:

(1) Bổ sung khoản 8a vào Điều 4 để quy định Tổng Kiểm toán nhà nước là một chủ thể tham gia ban hành thông tư liên tịch với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

(2) Sửa đổi Điều 25 quy định nội dung ban hành thông tư liên tịch để quy định về việc phối hợp của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong việc thực hiện trình tự, thủ tục về tố tụng và phòng, chống tham nhũng.

(3) Sửa đổi khoản 1 và khoản 5 Điều 110 quy định Tổng Kiểm toán nhà nước là chủ thể có quyền thỏa thuận, phân công cơ quan chủ trì soạn thảo thông tư liên tịch và là một trong những người ký ban hành thông tư liên tịch.

Đồng thời, Luật năm 2020 cũng quy định rõ "Không ban hành thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ".

   4. Sửa đổi thẩm quyền ban hành VBQPPL của cấp huyện, cấp xã

Điều 30 của Luật năm 2015 quy định Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) cấp huyện, cấp xã ban hành VBQPPL để quy định những vấn đề được luật giao. Luật năm 2015 chưa quy định về việc ban hành VBQPPL để thực hiện việc phân cấp cho chính quyền địa phương theo quy định tại Điều 13 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương.

Để bảo đảm phù hợp và thống nhất với các quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật năm 2020 sửa đổi, bổ sung Điều 30 của Luật năm 2015 như sau:

(1) Cho phép HĐND cấp huyện ban hành nghị quyết, UBND cấp huyện ban hành quyết định quy phạm pháp luật để thực hiện việc phân cấp cho chính quyền địa phương, cơ quan nhà nước cấp dưới.

(2) Bổ sung trường hợp "nghị quyết của Quốc hội giao" thì HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã cũng được ban hành VBQPPL.

Đồng thời, Luật năm 2020 đã tách Điều 30 thành 2 khoản, trong đó khoản 1 quy định về ban hành VBQPPL của cấp huyện và khoản 2 quy định về ban hành VBQPPL của cấp xã để tránh nhầm lẫn trong quá trình áp dụng.

   5. Quy định hợp lý hơn các loại VBQPPL phải lập đề nghị xây dựng theo quy trình chính sách và quy định cụ thể trình tự, thủ tục lập đề nghị xây dựng, soạn thảo VBQPPL

  5.1. Thu hẹp phạm vi loại VBQPPL phải lập đề nghị xây dựng theo quy trình chính sách

Luật năm 2015 quy định tách bạch quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo (quy trình 2 bước) đối với một số loại VBQPPL. Tuy nhiên, đối với việc ban hành một số loại nghị định của Chính phủ, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh thì việc áp dụng quy trình 02 bước là chưa thực sự phù hợp. Bên cạnh đó, phạm vi các loại VBQPPL cần phải lập đề nghị theo quy trình chính sách theo quy định của Luật năm 2015 là tương đối rộng. Nhiều văn bản như nghị định của Chính phủ, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh chỉ quy định về biện pháp tổ chức thi hành văn bản của cấp trên, thực chất là tổ chức thực hiện các chính sách trong các văn bản này, không quy định chính sách mới, nhưng vẫn phải lập đề nghị xây dựng văn bản đã làm hạn chế khả năng phản ứng nhanh của Chính phủ và chính quyền địa phương đối với những nhu cầu, đòi hỏi cấp bách của tình hình kinh tế - xã hội.

Để xác định lại cho hợp lý, sát thực tế hơn các văn bản cần thiết phải lập đề nghị xây dựng theo quy trình chính sách, Luật năm 2020 đã bỏ yêu cầu lập đề nghị xây dựng theo quy trình chính sách đối với: (1) Nghị định quy định tại khoản 2 Điều 19; (2) Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 27.

Tuy nhiên, để bảo đảm chặt chẽ trong quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL, các văn bản nêu trên không phải lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo quy trình 2 bước như quy định của Luật năm 2015 nhưng vẫn phải thực hiện đánh giá tác động của chính sách trong giai đoạn soạn thảo đối với nghị định của Chính phủ quy định tại khoản 2 Điều 19 và Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 27.

   5.2. Quy định cụ thể về quy trình lập đề nghị xây dựng và soạn thảo VBQPPL

Để phù hợp với việc bỏ yêu cầu lập đề nghị xây dựng văn VBQPPL theo quy trình chính sách, Luật năm 2020 đã đã sửa đổi, bổ sung một số điều liên quan đến đến quy trình lập đề nghị đối với nghị định quy định tại khoản 2 Điều 19 và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 27 của Luật năm 2015 và một số quy định liên quan đến quy trình soạn thảo các VBQPPL này, cụ thể như sau:

   5.2.1. Quy trình lập đề nghị xây dựng nghị định

Quy trình lập đề nghị xây dựng nghị định tại khoản 2 Điều 19:

- Bộ, cơ quan ngang bộ trình Thủ tướng Chính phủ đề nghị xây dựng nghị định quy định tại khoản 2 Điều 19 của Luật.

- Hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định trình Thủ tướng Chính phủ gồm: (1) Tờ trình đề nghị xây dựng nghị định; (2) Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng các vấn đề liên quan đến đề nghị xây dựng nghị định (gửi bằng bản giấy); (3) Tài liệu khác (nếu có) (gửi bằng bản điện tử).

- Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm tiếp nhận, kiểm tra hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định của bộ, cơ quan ngang bộ trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định.

Quy trình lập đề nghị xây dựng nghị định tại khoản 3 Điều 19:

- Bộ, cơ quan ngang bộ trình Chính phủ đề nghị xây dựng nghị định quy định tại khoản 3 Điều 19.

- Hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định gồm: (1) Tờ trình đề nghị xây dựng nghị định; (2) Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng nghị định; (3) Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng các vấn đề liên quan đến đề nghị xây dựng nghị định; (4) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý; bản chụp ý kiến góp ý; (5) Dự kiến đề cương chi tiết dự thảo nghị định; (6) Tài liệu khác (nếu có).

Sau khi thẩm định, Bộ, cơ quan ngang bộ trình Chính phủ các tài liệu nêu trên đã được chỉnh lý; báo cáo thẩm định; báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định; tài liệu khác (nếu có).

- Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm tiếp nhận, kiểm tra hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định của bộ, cơ quan ngang bộ và đề xuất đưa vào thảo luận tại phiên họp của Chính phủ.

- Chính phủ xem xét, thông qua đề nghị xây dựng nghị định tại phiên họp của Chính phủ theo trình tự sau đây: Đại diện bộ, cơ quan ngang bộ trình bày tờ trình đề nghị xây dựng nghị định; đại diện Bộ Tư pháp trình bày báo cáo thẩm định; đại diện cơ quan, tổ chức được mời tham dự phiên họp phát biểu ý kiến; Chính phủ thảo luận; Chính phủ biểu quyết thông qua đề nghị xây dựng nghị định.

- Văn phòng Chính phủ chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp, cơ quan đề nghị xây dựng nghị định soạn thảo nghị quyết về đề nghị xây dựng nghị định với những chính sách đã được Chính phủ thảo luận, thông qua, trình Thủ tướng Chính phủ xem xét và ký ban hành.

    5.2.2. Quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh

Quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh tại khoản 1, 2 và 3 Điều 27:

Hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều 27 gồm: (1) Tờ trình về đề nghị xây dựng nghị quyết; (2) Tài liệu khác (nếu có).

Quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh tại khoản 4 Điều 27:

Luật năm 2020 sửa đổi, bổ sung Điều 111, quy định rõ chỉ đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh quy định tại khoản 4 Điều 27 mới phải xây dựng chính sách, đánh giá tác động của chính sách; lấy ý kiến về đề nghị xây dựng nghị quyết; thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết (theo quy định tại các Điều 112, 113, 114, 115 và Điều 116 của Luật năm 2015).

Hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh quy định tại  khoản 4 Điều 27 gồm: (1) Tờ trình đề nghị xây dựng nghị quyết; (2) Báo cáo đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết; (3) Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng các vấn đề liên quan đến chính sách; (4) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp; bản chụp ý kiến góp ý; (5) Đề cương chi tiết dự thảo nghị quyết; (6) Tài liệu khác (nếu có).

Sau khi tiến hành thẩm định, ngoài các tài liệu nêu trên còn bổ sung 03 tài liệu khi trình HĐND cấp tỉnh: (1) Báo cáo thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết; (2) Báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định; (3) Quyết định thông qua chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết.

    5.2.3. Quy trình soạn thảo nghị định của Chính phủ, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh:

Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm của đánh giá tác động của chính sách trong giai đoạn soạn thảo (sửa đổi, bổ sung Điều 90 và bổ sung khoản 1a vào Điều 119). Quy định "Báo cáo đánh giá tác động của chính sách" là tài liệu bắt buộc gửi thẩm định, thẩm tra và trình các cơ quan có thẩm quyền (sửa đổi, bổ sung Điều 91, 93, 121, 122 và Điều 124).

Luật năm 2020 cũng đã bổ sung khoản 2a vào Điều 124, quy định cơ quan thẩm tra không tiến hành thẩm tra dự thảo nghị quyết khi chưa đủ các tài liệu trong hồ sơ hoặc hồ sơ gửi không đúng thời hạn theo quy định. Đồng thời bổ sung nội dung thẩm tra dự thảo nghị quyết về sự cần thiết ban hành nghị quyết quy định tại khoản 2 và 3 Điều 27 của Luật năm 2015.

  6. Nâng cao trách nhiệm, hiệu quả phối hợp của các cơ quan trong quá trình thẩm tra, tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết

   6.1. Trách nhiệm của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội trong thẩm tra dự án, dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội

Theo quy định tại Điều 63 của Luật năm 2015 thì Hội đồng dân tộc (HĐDT) và các Ủy ban của Quốc hội chỉ có nhiệm vụ tham gia thẩm tra dự án, dự thảo do cơ quan khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra theo sự phân công của UBTVQH. Luật năm 2015 cũng không yêu cầu các cơ quan này phải gửi văn bản tham gia thẩm tra đến cơ quan chủ trì thẩm tra. Để nâng cao vai trò, trách nhiệm, đồng thời tạo sự chủ động cho HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội trong quá trình thẩm tra dự án, dự thảo VBQPPL, Luật năm 2020 đã sửa đổi, bổ sung một số quy định của Luật năm 2015 liên quan đến hoạt động thẩm tra, cụ thể như sau:

Thứ nhất, bổ sung trách nhiệm "gửi văn bản thẩm tra đến Ủy ban pháp luật và cử đại diện tham dự phiên họp thẩm tra của Ủy ban pháp luật" của HĐDT, Ủy ban của Quốc hội khi thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh thuộc lĩnh vực do mình phụ trách (sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 47).

Thứ hai, quy định rõ trách nhiệm của HĐDT, Ủy ban của Quốc hội phải tham gia thẩm tra dự án, dự thảo do cơ quan khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra về những nội dung liên quan đến lĩnh vực do mình phụ trách, đồng thời phải gửi văn bản tham gia thẩm tra đến cơ quan chủ trì thẩm tra và cử đại diện tham dự phiên họp thẩm tra của cơ quan chủ trì thẩm tra (sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 63).

Thứ ba, quy định bắt buộc việc gửi hồ sơ dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết đến cơ quan chủ trì thẩm tra, HĐDT và tất cả các Ủy ban của Quốc hội để tiến hành thẩm tra, tham gia thẩm tra (sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 64).

Thứ tư, bổ sung nội dung thẩm tra về việc bảo đảm chính sách dân tộc nếu dự thảo văn bản có quy định liên quan đến vấn đề dân tộc (bổ sung khoản 6 Điều 65).

Thứ năm, bổ sung một điều mới (Điều 68a) quy định về trách nhiệm của HĐDT trong thẩm tra việc bảo đảm chính sách dân tộc trong dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết. Điều này quy định rõ về trách nhiệm thẩm tra của HĐDT, cách thức thẩm tra và nội dung thẩm tra việc bảo đảm chính sách dân tộc trong các dự án, dự thảo VBQPPL.

    6.2. Nâng cao trách nhiệm và tăng cường sự phối hợp của các cơ quan trong quá trình tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, nghị quyết của Quốc hội, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội

Đánh giá kết quả 03 năm thi hành Luật năm 2015 cho thấy trong quá trình tiếp thu, chỉnh lý một số dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết còn nhiều khó khăn, vướng mắc, nhất là đối với các dự thảo bộ luật, luật lớn có nội dung phức tạp với nhiều chính sách mới được bổ sung theo ý kiến của UBTVQH và ĐBQH. Một trong những nguyên nhân dẫn đến khó khăn, vướng mắc nêu trên là do Luật năm 2015 chưa quy định rõ trách nhiệm của từng cơ quan, tổ chức và sự phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức trong quá trình tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết, do vậy thời gian qua còn để xảy ra sai sót.

Để khắc phục các hạn chế nêu trên và nhằm nâng cao trách nhiệm, tăng cường sự phối hợp của các cơ quan trong quá trình tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, nghị quyết của Quốc hội, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Luật năm 2020 sửa đổi, bổ sung 04 điều của Luật năm 2015 (Điều 74, 75, 76 và Điều 77), cụ thể như sau:

Thứ nhất, bổ sung trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án, dự thảo phải có ý kiến bằng văn bản về những nội dung giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo, trong đó nêu rõ vấn đề có ý kiến khác với dự thảo báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý và đề xuất phương án để báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội (điểm b khoản 7 Điều 74, điểm b khoản 2 Điều 75, điểm e khoản 1 và điểm b khoản 2 Điều 77).

Thứ hai, bổ sung trách nhiệm cơ quan trình đánh giá tác động của chính sách trong trường hợp đại biểu Quốc hội (ĐBQH), Nhân dân đề nghị bổ sung và theo yêu cầu của UBTVQH (điểm a khoản 2 Điều 75, điểm b khoản 2 Điều 76).

Thứ ba, bổ sung việc tổ chức Hội nghị đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách trong trường hợp cần thiết để thảo luận, cho ý kiến đối với những dự án, dự thảo có những vấn đề quan trọng, vấn đề lớn còn nhiều ý kiến khác nhau. Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định việc tổ chức Hội nghị đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách (điểm d khoản 2 Điều 75).

Thứ tư, bổ sung trách nhiệm của Tổng thư ký Quốc hội trong việc tổ chức tổng hợp ý kiến ĐBQH để báo cáo UBTVQH và gửi cơ quan chủ trì thẩm tra, cơ quan trình (khoản 6 Điều 74, điểm c khoản 3 Điều 75).

Thứ năm, quy định rõ hơn trách nhiệm phối hợp của Bộ Tư pháp trong suốt quá trình tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, dự thảo nghị quyết giữa 2 kỳ họp của Quốc hội (điểm đ khoản 2 Điều 75).

     7. Quy định về xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn

Luật năm 2015 đã quy định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn. Tuy nhiên, trong thời gian qua, đã phát sinh một số trường hợp cần phải ban hành ngay văn bản để xử lý các vấn đề phát sinh trong thực tiễn như: trường hợp ban hành văn bản để bãi bỏ VBQPPL trái pháp luật hoặc không còn phù hợp tình hình phát triển kinh tế - xã hội; kéo dài thời gian thực hiện văn bản; ban hành thông tư để giải quyết những vấn đề cấp bách phát sinh trong thực tiễn (điều chỉnh giá xăng, dầu, lệ phí trước bạ ô tô, xe máy…). Do đó, nhiều bộ, ngành, địa phương cho rằng quy định như Luật hiện hành là cứng nhắc, chưa sát thực tế.

Để khắc phục hạn chế nêu trên, Luật năm 2020 đã sửa đổi, bổ sung các quy định liên quan đến việc xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn (tại các Điều 146, 147, 148 và Điều 149 của Luật năm 2015), cụ thể:

Thứ nhất, sửa đổi, bổ sung Điều 146, theo đó bổ sung 03 trường hợp được xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút là: (1) Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ VBQPPL trái pháp luật hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội; (2) Kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của VBQPPL trong một thời hạn nhất định để giải quyết những vấn đề cấp bách phát sinh trong thực tiễn;(3) Ban hành ngay VBQPPL để thực hiện điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.

Thứ hai, về thẩm quyền quyết định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn:

- Luật năm 2020 đã bổ sung vào khoản 3 Điều 147 quy định về thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ quyết định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành trong trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn quy định tại khoản 1 Điều 146 của Luật này.

Đồng thời, để kiểm soát chặt chẽ việc ban hành thông tư theo trình tự, thủ tục rút gọn, Luật năm 2020 đã quy định rõ văn bản đề nghị Thủ tướng Chính phủ quyết định áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ quy định tại khoản này phải kèm theo ý kiến bằng văn bản của Bộ trưởng Bộ Tư pháp.

- Bổ sung khoản 3a vào Điều 147 của Luật năm 2015 quy định về thẩm quyền quyết định việc xây dựng, ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước đối với VBQPPL do mình ban hành trong trường hợp quy định tại khoản 2 và khoản 4 Điều 146 của Luật này.

Thứ ba, về trình tự, thủ tục xây dựng VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn, Luật năm 2020 đã sửa đổi, bổ sung Điều 148, trong đó: (1) Bổ sung trình tự, thủ tục rút gọn đối với hình thức thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tổng Kiểm toán nhà nước; (2) Bổ sung quy định về tổ chức lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, ngoài việc lấy ý kiến cơ quan, tổ chức có liên quan về dự thảo văn bản như quy định hiện hành; (3) Bổ sung vào hồ sơ gửi thẩm định, thẩm tra VBQPPL "bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong trường hợp lấy ý kiến".

Thứ tư, về hồ sơ, trình tự, thủ tục xem xét thông qua VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn, Luật năm 2020 đã sửa đổi, bổ sung Điều 149, theo đó:

- Về hồ sơ, bổ sung quy định: (1) Hồ sơ trình dự thảo thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, dự thảo quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước bao gồm tờ trình và dự thảo; (2) Hồ sơ trình dự thảo thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ bao gồm tờ trình, dự thảo và báo cáo thẩm định;

- Về trình tự xem xét, thông qua, bổ sung quy định: "Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước xem xét, ký ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngay sau khi nhận được dự thảo văn bản theo trình tự quy định tại các điều 104, 106, 107 và 108 của Luật này".

   8. Quy định thủ tục hành chính trong VBQPPL

Về quy định thủ tục hành chính (TTHC) trong VBQPPL, trong quá trình thi hành Luật năm 2015, đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập sau:

- Khoản 4 Điều 14 của Luật năm 2015 chỉ cho phép ban hành TTHC trong các thông tư, thông tư liên tịch, quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước và VBQPPL của chính quyền địa phương trong trường hợp được giao trong luật, mà không phải được giao trong các VBQPPL khác, kể cả nghị quyết của Quốc hội (về nguyên tắc, luật và nghị quyết của Quốc hội đều là văn bản thể hiện ý chí của Quốc hội và do Quốc hội ban hành).  

- Khoản 4 Điều 27 của Luật năm 2015 quy định HĐND cấp tỉnh ban hành nghị quyết để quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, nhưng không cho phép quy định TTHC làm căn cứ để có thể thực hiện được các biện pháp đặc thù đó. Nhiều địa phương cho rằng quy định tại khoản 4 Điều 14 của Luật năm 2015 đã vô hiệu hóa khoản 4 Điều 27 của Luật này. Trên thực tế, Quốc hội đã ban hành một số nghị quyết về việc thực hiện thí điểm hoặc quy định các biện pháp có tính chất đặc thù để phát triển kinh tế, xã hội ở địa phương.

- Khoản 4 Điều 172 cũng chỉ quy định "Những quy định về thủ tục hành chính trong văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định tại khoản 4 Điều 14 của Luật này được ban hành trước ngày 01 tháng 7 năm 2016 thì tiếp tục được áp dụng cho đến khi bị bãi bỏ bằng văn bản khác hoặc bị thay thế bằng thủ tục hành chính  mới" mà không cho phép sửa đổi, bổ sung các TTHC đã ban hành trước ngày Luật năm 2015 có hiệu lực.

Để khắc phục những quy định chưa hợp lý nêu trên và giúp tháo gỡ khó khăn, vướng mắc cho bộ, ngành, địa phương, Luật năm 2020 đã sửa đổi, bổ sung khoản 4 Điều 14 và khoản 4 Điều 172 của Luật năm 2015, cụ thể:

(1) Ngoài trường hợp "được luật giao", Luật năm 2020 đã bổ sung trường hợp "nghị quyết của Quốc hội giao" thì thông tư, thông tư liên tịch, quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước và VBQPPL của chính quyền địa phương cũng được quy định TTHC (sửa đổi, bổ sung khoản 4 Điều 14).

(2) Sửa đổi, bổ sung khoản 4 Điều 14, cho phép địa phương được quy định TTHC trong trường hợp cần thiết đối với nghị quyết của HĐND cấp tỉnh quy định tại khoản 4 Điều 27.

(3) Sửa đổi, bổ sung khoản 4 Điều 172, cho phép sửa đổi, bổ sung các VBQPPL có quy định TTHC được ban hành trước ngày 01/7/2016 với điều kiện không được làm phát sinh thủ tục hành chính mới hoặc quy định thêm thành phần hồ sơ, yêu cầu, điều kiện, tăng thời gian giải quyết thủ tục hành chính đang áp dụng.

    9. Tăng cường trách nhiệm của các cơ quan nhằm bảo đảm tính thống nhất và nâng cao chất lượng của dự thảo VBQPPL

- Để khắc phục tình trạng xung đột, mâu thuẫn có thể xảy ra giữa các VBQPPL, Luật năm 2020 bổ sung quy định vào khoản 2 Điều 12: "Trường hợp văn bản, phần, chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm của VBQPPL do mình đã ban hành có quy định khác với văn bản mới nhưng cần tiếp tục được áp dụng thì phải được chỉ rõ trong văn bản mới đó". Bên cạnh đó, khi ban hành VBQPPL, cơ quan ban hành văn bản phải đồng thời sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ văn bản do mình đã ban hành trái với quy định của văn bản mới đó, thay vì yêu cầu phải sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ ngay trong văn bản mới như quy định của Luật năm 2015.

- Luật năm 2020 quy định trong hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, đề nghị xây dựng nghị định theo quy định tại khoản 3 Điều 19 và đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh quy định tại khoản 4 Điều 27, phải có "Dự kiến đề cương chi tiết" thay vì chuẩn bị "Đề cương" như quy định của Luật năm 2015 (sửa các Điều 37, 87 và Điều 114).

- Luật năm 2020 bổ sung yêu cầu khi gửi hồ sơ thẩm định, thẩm tra, trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua, cơ quan, tổ chức, cá nhân trình dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, nghị định của Chính phủ phải có Báo cáo về rà soát các VBQPPL có liên quan đến dự án, dự thảo trong hồ sơ dự án, dự thảo VBQPPL (sửa đổi, bổ sung các Điều 58, 59, 62, 64, 92 và Điều 93).

- Luật năm 2020 sửa đổi, bổ sung Điều 55, theo đó: (1) Quy định rõ về nội dung tờ trình dự án, dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết; (2) Bổ sung trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân được giao chủ trì soạn thảo phải báo cáo tiến độ soạn thảo dự án, dự thảo với Thường trực Ủy ban pháp luật.

- Luật năm 2020 đã bổ sung "Nghị quyết của Chính phủ về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định" vào hồ sơ gửi thẩm định, hồ sơ trình dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định (sửa đổi, bổ sung Điều 58, 92 và Điều 93).

- Luật năm 2020 bổ sung "Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong dự thảo văn bản" vào hồ sơ gửi thẩm định dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ; hồ sơ gửi thẩm định, hồ sơ trình thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (bổ sung vào Điều 98, 102 và Điều 103).

     10. Quy định hợp lý, cụ thể hơn về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của địa phương

    10.1. Xây dựng, ban hành quyết định của UBND cấp tỉnh

- Luật năm 2020 đã sửa đổi, bổ sung điểm c khoản 2 Điều 128, bỏ yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo phải đánh giá tác động văn bản trong trường hợp dự thảo quyết định có quy định cụ thể các chính sách đã được quy định trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Bổ sung quy định về đánh giá tác động của TTHC trong trường hợp được nghị quyết của Quốc hội giao (ngoài được luật giao như quy định hiện nay).

- Luật năm 2020 đã sửa đổi, bổ sung toàn bộ Điều 130 để quy định cụ thể về thời hạn, hồ sơ, trình tự, thủ tục thẩm định dự thảo quyết định của UBND cấp tỉnh thay cho việc dẫn chiếu đến Điều 121 (Thẩm định dự thảo nghị quyết do UBND cấp tỉnh trình) như hiện nay.

- Sửa đổi, bổ sung Điều 131, quy định rõ về hồ sơ dự thảo quyết định trình UBND cấp tỉnh. Luật năm 2020 cũng đã tách Điều 131 thành 02 khoản riêng biệt để quy định rõ về thời hạn gửi hồ sơ trình (tại khoản 1) và hồ sơ trình (tại khoản 2).

 10.2. Xây dựng, ban hành nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND cấp huyện

- Luật năm 2020 sửa đổi Điều 134 của Luật năm 2015 quy định thời gian gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện đến Phòng tư pháp để thẩm định từ 10 ngày lên 20 ngày trước ngày UBND họp.

- Sửa đổi, bổ sung Điều 139 như sau:(1) Tăng thời gian gửi hồ sơ dự thảo quyết định của UBND cấp huyện đến Phòng tư pháp để từ 10 ngày lên 20 ngày trước ngày UBND họp; (2) Quy định rõ hồ sơ gửi thẩm định phải có "Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân; bản chụp ý kiến góp ý"; (3) Quy định rõ nội dung thẩm định tại khoản 3; (4) Quy định rõ nội dung và thời hạn gửi báo cáo thẩm định; (5) Bổ sung thêm khoản 5 vào Điều 139, quy định cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo quyết định, đồng thời gửi báo cáo giải trình, tiếp thu kèm theo dự thảo văn bản đã được chỉnh lý đến Phòng Tư pháp khi trình UBND dự thảo quyết định.

    11. Sửa đổi, bổ sung một số nội dung khác

    11.1. Quy định rõ các trường hợp một VBQPPL được ban hành để đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nội dung trong nhiều VBQPPL do cùng cơ quan ban hành

Luật năm 2015 tại khoản 3 Điều 12 quy định về kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản, nhưng chưa quy định rõ khi nào thì được áp dụng kỹ thuật này, dẫn đến tình trạng kỹ thuật này bị lạm dụng nhiều trong thời gian qua. Để khắc phục hạn chế nêu trên, Luật năm 2020 đã sửa đổi, bổ sung Điều 12, xác định rõ 03 trường hợp một VBQPPL được ban hành để đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nội dung trong nhiều VBQPPL do cùng cơ quan ban hành, gồm: (1) Để thực hiện điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; (2) Nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ có liên quan chặt chẽ với nhau để bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất với văn bản mới được ban hành; (3) Để thực hiện phương án đơn giản hóa thủ tục hành chính đã được phê duyệt.

    11.2. Bổ sung trường hợp ngưng hiệu lực của VBQPPL

Khoản 1 Điều 170 của Luật năm 2015 quy định "Cơ quan nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật; nếu phát hiện có quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội thì tự mình hoặc kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, ban hành văn bản mới hoặc thay thế văn bản quy phạm pháp luật.". Tuy nhiên, khoản 1 Điều 153 của Luật quy định về các trường hợp VBQPPL ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần thiếu trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 170 nêu trên, do đó, Luật năm 2020 đã bổ sung trường hợp này vào khoản 1 Điều 153. Đồng thời quy định rõ cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL quyết định ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản là để kịp thời bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân.

    11.3. Xác định rõ thời hạn đăng tải và đưa tin VBQPPL ở trung ương và địa phương

Điều 157 của Luật năm 2015 quy định về việc đăng tải và đưa tin VBQPPL, tuy nhiên chỉ quy định chung việc đăng tải chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành đối với tất cả các VBQPPL do các cơ quan nhà nước ở trung ương, HĐND, UBND ban hành mà chưa phân biệt rõ quy trình của việc ký ban hành, công bố, thông qua là khác nhau tùy từng loại văn bản, do đó, thời hạn đăng tải tính từ các thời điểm này là khác nhau. Khắc phục hạn chế này, Luật năm 2020 đã sửa đổi, bổ sung Điều 157, trong đó quy định rõ:

- VBQPPL ở trung ương phải được đăng tải toàn văn trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành;

- VBQPPL ở địa phương phải được đăng tải toàn văn trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành.

    11.4. Quy định hợp lý về thời gian, thời hạn gửi hồ sơ, tài liệu

- Luật năm 2020 tăng thời gian gửi hồ sơ thẩm định dự thảo nghị quyết do UBND cấp tỉnh trình từ 20 ngày lên 25 ngày. Đồng thời, tăng thời hạn gửi báo cáo thẩm định từ 10 ngày lên 15 ngày (sửa đổi, bổ sung Điều 121).

- Luật năm 2020 tăng thời gian gửi hồ sơ thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện từ 10 ngày lên 20 ngày (sửa đổi, bổ sung Điều 134).

- Luật năm 2020 tăng thời gian gửi hồ sơ thẩm định dự thảo quyết định của UBND cấp huyện từ 10 ngày lên 20 ngày. Đồng thời, tăng thời hạn gửi báo cáo thẩm định từ 05 ngày lên 15 ngày (sửa đổi, bổ sung Điều 139).

    11.5. Bổ sung một số từ, cụm từ; thay thế một số cụm từ

Để đảm bảo tính thống nhất trong toàn bộ các quy định của Luật đã được sửa đổi, bổ sung, Luật năm 2020 có 02 khoản quy định về bổ sung từ, cụm từ và thay thế từ, cụm từ trong một số điều của Luật năm 2015 như: thay thế cụm từ "Báo cáo đánh giá tác động của văn bản" bằng cụm từ "Báo cáo đánh giá tác động của chính sách" tại điểm c khoản 2 Điều 95; Bỏ cụm từ "Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội," tại khoản 3 Điều 33, điểm a khoản 1 Điều 56 và khoản 4 Điều 57...